Времена Госплана вернутся неизбежно

(Участники  тверского форума «Умное  производство-2010» в Завидово, где собрались 300 руководителей и специалистов самых лучших высокотехнологичных предприятий России, были услышаны правительством и президентом Дмитрием  Медведевым.)

 

Россия с трудом преодолевает иллюзии, которые ее преследовали больше 20 лет. Заявление Президента РФ Дмитрия Медведева о необходимости корректировки закона о госзаказах, прозвучавшее в послании Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 года, было не только ожидаемым экспертным и бизнес-сообществом, но и более чем своевременным. Напомним, что в решениях тверского форума «Умное производство-2010», который состоялся в Завидово в сентябре этого года, одним из первых пунктов было предложение к президенту России Дмитрию Медведеву и председателю правительства Владимиру Путину изменить порядок госзакупок. Сложившаяся на сегодня практика вела к деградации национальной промышленности. С одной стороны, она не исключала коррупцию, а с другой - была причиной поставок самого некачественного оборудования, недобросовестных услуг, брака при строительстве.

При этом сохранение высокого уровня госзаказа - необходимое условие модернизации национальной промышленности. По расчетам экспертов Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, сокращение госзаказа на 1% приводит к спаду производства на 0,1-0,9% (в зависимости от отрасли).

Как сообщил руководитель аналитического центра «Национальный рейтинг прозрачности закупок»  Андрей Кашутин, совокупный объем госзаказа в РФ составил в 2009 году порядка 3,9 трлн руб., сократившись на 7,1% по сравнению с 2008 годом. Госзаказ занимает 30% совокупного оборота национального рынка закупок. Совокупные потери госсектора от закупок по завышенным ценам составили в 2009 году порядка 280 млрд рублей. Таковы результаты, озвученные 15 декабря в Москве по итогам «Национального рейтинга прозрачности закупок-2010».

Как показали результаты исследования,  наиболее высокий уровень завышения отмечен в сегменте федеральных госзакупок - 10%. У региональных заказчиков этот уровень завышения равен 4,5%, у муниципальных - 7,2%. Порядка 58% объема госзаказа было размещено через открытый аукцион, 37% - на открытых конкурсах, 4,5% - через запросы котировок и только 0,5% - на открытом аукционе в электронной форме. Показательно, что антикоррупционные стандарты поведения, как и лучшие практики управления госзакупками, присущи заказчикам регионального, но не федерального уровня.

Среди субъектов РФ «гарантированную прозрачность» продемонстрировали только четыре участника - Москва, Алтайский край, Владимирская область и Республика Татарстан. В число аутсайдеров рейтинга попали Белгородская, Псковская, Московская, Иркутская, Смоленская, Калининградская, Свердловская, Ярославская области, Республика Коми и Марий-Эл.

«Низкий уровнь прозрачности» демонстрируют Пенсионный фонд РФ, ФСБ, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, ФТС, Федеральное агентство по делам молодежи, ФНС, Минздравсоцразвития. А в самом хвосте этого «антирейтинга» - Министерство промышленности и торговли, Министерство регионального развития, Федеральное агентство по информационным технологиям.

Вся дискуссия о коррупции в госзаказе часто сводится к «отдельным недобросовестным чиновникам». Берусь утверждать, что именно закон в том виде,  в каком он есть, является сам  источником коррупции. Закон номер 94 предусматривает аукционную закупку. Закон  94 - это логика наизнанку. Закон запрещает проверять,  может ли будущий поставщик продать товар или оказать услугу в принципе,  есть ли у него квалифицированный персонал,  необходимые технологии  и т.д. Закон требует одного: установить - есть ли деньги у соискателя бюджетных денег.
Абсурд? Но именно так производятся госзакупки. По закону. Поэтому в бюджетных аукционах почти всегда участвуют посредники. У них нет ничего, кроме пресловутого задатка и пустых обещаний «самой  низкой  цены». Они и выигрывают чаще всего аукционы. А дальше начинается поле для откатов,  в которых чиновники поправляют свое материальное положение. Чудес не бывает,  поэтому товар и услуги поставляются по дешевке и с худшими характеристиками, чем планировалось. Но такое положение устраивает всех в государстве, так как никто за конечный результат не отвечает.
На заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию 29 ноября глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина внесла предложение об отмене нормы об обязательном возврате в бюджет средств, не использованных до конца года. Однако глава Минфина Алексей Кудрин считает, что «по принципам бюджетной политики это неправильно, по техническому исполнению в условиях дефицитного бюджета это невозможно». По расчетам Минфина, в текущем году министерства и ведомства не успеют потратить около 140 млрд рублей. Если ведомства не могут потратить средства, запрошенные ими из бюджета,  значит, они им не так уж  и нужны.
В таком контексте теряется и предмет спора между Минэкономразвития и Минфина по поводу допустимости переноса остатков бюджетных средств, не израсходованных  в текущем году, на расходы будущих периодов. При нынешней системе исполнения бюджета - это, скорее, поощрение неэффективности и нерасторопности госорганов и муниципалитетов. Контроль над закупками осуществляется только на этапе самой закупки.

Механизмы оценки результата закупки отсутствуют в принципе. Далее выясняется, что задачи, решаемые закупкой, не выполнены. Товар плохой, использоваться не может. Ответ один: выделить еще денег. Таким образом, коррупция не в отдельных «недобросовестных чиновниках», а заложена в сам механизм формирования и распределения госзаказа.
Критика закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», его коррупционного потенциала уже стала общим местом. По уже откорректированному в конце 2009 года закону о госзакупках с 1 июля 2010 года все федеральные заказчики обязаны вместо обычных аукционов проводить электронные аукционы всего на пяти площадках в стране. (У региональных и муниципальных заказчиков такая обязанность наступает с 1 января 2011 года.

Предложения, высказанные в начале сентября  на форуме в Завидово УМПРО-2010 руководителями и специалистам лучших в России высокотехнологичных компаний, нашли продолжение 29 ноября на заседании президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию. Требуется более многомерный подход к критериям, позволяющим устанавливать победителей конкурсов. По сегодняшнему законодательству главным является минимизация цены закупки. На практике это сплошь и рядом ценовой демпинг с последующей поставкой и предоставлением некачественных товаров и услуг, а также едва ли не кратная оплата будущих затрат на эксплуатацию полученного некачественного оборудования,  некачественных  зданий и инженерных сооружений и т.п. В кулуарах правительства заговорили о введении показателя «стоимость владения», то есть суммарная оценка расходов будущих периодов. Минимизация этого показателя может в корне изменить подходы как к отбору участников конкурсов на доступ к госзаказам, так и выявлению их победителей.
Необходимы новые специальные критерии  и процедуры  для эффективных госзакупок инновационной продукции,  не имеющей аналогов. Порядок,  действующий в настоящее время, препятствует развитию в России инновационных и высокотехнологичных компаний. Изменить сложившуюся ситуацию, пожалуй, наиболее сложное направление разработки поправок к действующему законодательству. Здесь помимо предквалификации и многоступенчатых конкурсов потребуется создание методики  налоговой идентификации компаний и фирм,  действующих в сферах высоких технологий и инноваций. Это задача застарелая,  которая пока не нашла решения.
Планируется более широкий допуск к госзакупкам зарубежных компаний. Возможно введение механизма офсетных сделок. Есть предложения предусмотреть некий перечень обременений для иностранных компаний - создание в России «центров исследований и технологий», плановые доли субподрядов российским малым и средним предприятиям,  научным организациям.

Все это требует по сути дела воссоздания в РФ института технико-технологической экспертизы и обеспечения ее реальной независимости,  - считает  Марина Войтенко, руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий.
За время реформ в России была разрушена система научно-проектных институтов, которые выполняли в плановом хозяйстве СССР роль экспертного сообщества при программно-целевом планировании на уровне Госплана. «Наивные рыночные фантазеры» выплеснули вместе с пеной и ребенка. Россия вновь вернулась к необходимости наличия прогнозных планов закупок со стороны государства и крупных государственных госкомпаний новейшего оборудования, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств и т.п. Начинать, считает Президент РФ Дмитрий Медведев,

 нужно как минимум с трехлетнего горизонта с последующим его расширением по мере возможности до 5-7 лет - «в этом случае и инвесторы, и исследователи будут точно знать, что результаты их труда востребованы».
Речь идет о  переходе  с 2012 года на программную классификацию федерального бюджета и его гораздо более выраженной ориентации на достижение конечных результатов. Трехлетнее бюджетное планирование становится вектором, вокруг которого должны быть выстроены долгосрочные  госпрограммы (ожидается, что их будет около 40). Прогнозные планы госзакупок возможны только при программно-целевом бюджетном планировании как элементе стратегии модернизации. Задача новой редакции закона о госзакупках - это по сути формирование новой экономической стратегии в купе с совершенствованием технического регулирования. В конечном счете речь идет даже не столько о правовых новеллах, сколько об изменениях содержания государственного управления в целом.