Квест без шанса на победу?

 

Чиновничьи ловушки на пути инвестора

 

В эту игру без правил приходится играть инвесторам, приходящим в Тверскую область, и органам местного самоуправления, пытающимся привлечь инвестиции

 

В нынешних отечественных экономических реалиях решиться на инвестиционные вложения – уже само по себе сродни подвигу. Эксперты рисуют удручающие кривые падения инвестиционной активности и оттока капитала за границу. И потому вполне предсказуемо в Послании президента РФ Федеральному собранию было акцентировано внимание на поддержке инвестиционных инициатив в разных отраслях экономики страны. При этом президент отдельно обратился к главам субъектов Федерации с призывом всячески стимулировать инвестиционные процессы на местах.

Казалось бы, призывать к этому губернаторов вовсе нет нужды: постоянная жесткая конкурентная борьба территорий за инвестиции сегодня еще более обострилась. Регионы предлагают инвесторам разного рода льготы и уж, как минимум, стараются поддерживать инвестиционные инициативы своих муниципальных образований, в том числе городских и сельских поселений, всячески помогать им в создании условий для привлечения инвестиций.

Однако для некоторых регионов, руководители которых декларируют приверженность курсу на активную инвестиционную политику, даже этот минимум на поверку оказывается недостижимой планкой. Потому как жизнь там устроена, как в известной поговорке: жалует царь, да не жалует псарь. Губернатор пытается привечать инвесторов, проводит для них разного рода форумы, заключает с ними инвестиционные соглашения, но многочисленная армия «псарей»-чиновников, то ли пользуясь своей бесконтрольностью, то ли при фактическом попустительстве руководства региона, что называется, спускает собак и на самих инвесторов, и на те органы местного самоуправления, которые по собственной инициативе пытаются создать условия для привлечения инвестиций, организовать конструктивное взаимодействие с инвесторами. Результаты закономерно плачевны для территории: ошеломленные такими порядками инвесторы уходят в другие регионы, где их деньги уже вскоре начинают работать, территория, управляемая распоясавшимися «псарями», все глубже погружается в яму прозябания, а ее губернатор числится в безнадежных двоечниках во всех федеральных рейтингах.

Характерный пример – дотационная, не избалованная вниманием инвесторов и по многим признакам депрессивная Тверская губерния. Ее глава Андрей Шевелев в губернаторском послании к Законодательному собранию региона много и правильно говорил о значимости активной инвестиционной политики, необходимости искать инвесторов, предлагать им территории, разрабатывать свои пути развития. Но давайте посмотрим, с чем на самом деле весьма часто сталкивается в Тверской области инвестор, планирующий реализовать свой проект в приглянувшемся ему муниципальном образовании.

Мы не будем сейчас вдаваться в тонкости ведения какого-либо отдельно взятого бизнеса, ибо тонкости в каждом виде предпринимательской деятельности свои. Мы детально остановимся лишь на общем для всех инвесторов начальном этапе – этапе включения будущей инвестиционной площадки в генеральный план развития территории муниципального образования. (см. Краткий ликбез №1)

 

 

Краткий ликбез №1

Любой объект инвестиций, независимо от отрасли, начинается со строительства. Согласно Градостроительному кодексу РФ, началу стройки должны предшествовать разработка и утверждение градостроительной документации. Основной документ, определяющий градостроительное развитие территории на годы вперед, – генеральный план городского или сельского поселения, городского округа. Любые инвестиции в территорию становятся юридически возможными только при условии, что они предусмотрены в генеральном плане. Именно генеральным планом устанавливаются места размещения объектов федерального, регионального, местного значения, устанавливаются границы населенных пунктов, определяются категории и функциональное использование земель для жилищного, промышленного, сельскохозяйственного и рекреационного строительства, строятся планы по развитию инженерной и транспортной инфраструктуры.

 

 

Итак, генеральный план, утвержденный для территории инвестирования, – это та самая печка, от которой пляшут инициаторы инвестиционного проекта. Минимальный срок, необходимый для разработки, согласования и утверждения генерального плана, – полгода. Это очень долго, поэтому очевидно, что у самых продвинутых муниципальных образований генеральные планы давно уже должны быть разработаны и утверждены. Однако на практике инвестор, приходящий на территорию, нередко ставится в режим ожидания: либо генплан в муниципальном образовании имеется, но площадка под будущие инвестиции в нем по каким-либо причинам, в том числе объективным, не была учтена, либо генплан не разрабатывался поселением в силу отсутствия достаточных средств (разработка градостроительной документации – дело дорогостоящее). Вопрос в том, насколько растянется ожидание и чем оно в конечном итоге закончится. Конечно же, органы местного самоуправления весьма заинтересованы в скорейшей разработке генеральных планов своих поселений и их согласовании на региональном «верху» – это позволяет им решить все связанные с будущей стройкой вопросы в пользу инвестора и с учетом интереса территории.

Еще год назад ни у поселений Тверской области, ни у привлекаемых ими инвесторов с решением вопросов разработки и согласования генеральных планов особых проблем не возникало. В то время для согласования генпланов использовалась схема, принятая и реально работающая на уровне Минэкономразвития РФ, и рекомендованная данным министерством к применению в субъектах Федерации.

Согласование генеральных планов поселений по этой схеме, разработанной в соответствии с нормами законодательства, являлось открытой для инвестора процедурой, создающей условия для привлечения инвестиций в заинтересованный в развитии регион. После прохождения согласования по этой схеме проект генерального плана муниципального образования, как правило, получал положительное заключение Администрации (с 2011 года – правительства) Тверской области. Вопросами градостроительной деятельности в то время занималось Главное управление архитектуры и градостроительства Тверской области. Если у региональных департаментов (с 2011 года – министерств), комитетов и управлений возникали какие-либо замечания к проекту, они устранялись на этапе его согласования – собирались рабочие группы с участием всех заинтересованных сторон, включая представителей местного самоуправления, разработчиков проекта и инвесторов, и сообща находили компромиссное решение.

Ситуация кардинально изменилась в худшую сторону за последний год. Главное управление архитектуры и градостроительства области было расформировано, его функции возложены на Управление территориального планирования и архитектуры Министерства строительства Тверской области. С этого момента, на беду муниципальным образованиям и потенциальным инвесторам, принципиально изменились подходы региональной власти к согласованию проектов генеральных планов. Создается впечатление, что подчиненные губернатора А.В. Шевелева оказались в принципе не готовы смириться с бесконтрольной, в их понимании, инвестиционной активностью на местах. Не будем ступать на скользкий лед домыслов на тему, насколько в данном случае понятие «бесконтрольная активность» тождественна «безоткатной», однако констатируем, что региональные власти всеми возможными способами пытаются оставить право принятия окончательного решения в этих вопросах за собой.

 

Краткий ликбез №2

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ генплан поселения утверждается представительным органом местного самоуправления, а решение о подготовке его проекта принимает глава местной администрации. Перед утверждением проект генплана проходит процедуру согласования с высшим органом исполнительной власти субъекта по трем (для исторических поселений – четырем) вопросам, исчерпывающий перечень которых однозначно определен в 25-й статье Градостроительного кодекса РФ. То есть степень влияния региональной власти на заложенные в проекте генерального плана градостроительные инициативы местного самоуправления четко ограничена. Срок согласования проекта генерального плана составляет три месяца.

 

 

На схеме приняты следующие сокращения: МО – муниципальное образование. ФГИС ТП – федеральная государственная информационная система территориального планирования. МВК – межведомственная комиссия, принимающая коллегиальное решение о согласовании генерального плана от лица Правительства субъекта.

 

«Нашей компании, разработавшей в Тверской области схемы территориального планирования для 28 муниципальных районов и более 150 проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений, не раз доводилось принимать участие в рабочих группах при согласовании градостроительной документации. Общее впечатление: региональная власть была открыта для общения с разработчиком проекта, прислушивалась к мнению и уважала право голоса муниципального образования, находилась в контакте с инвестором и оказывала ему содействие в подготовке документов, необходимых для согласования проекта.

В результате общий срок согласования проектов генпланов поселений никогда не превышал отведенных Градостроительным кодексом трех месяцев…»

Антон ПРОНЕНКОВ, директор ООО «ТИТАН-ПРОЕКТ», г. Тверь

 

С конца 2014 года правительство Тверской области методично выстроило новую многоуровневую схему, позволяющую, грубо манипулируя тонкими механизмами, увы, несовершенного законодательства, забраковать любой поступающий на согласование проект генерального плана. Согласование генплана по этой схеме для добросовестного инвестора (не приемлющего коррупционных методов «решения вопроса») и добросовестного разработчика (отстаивающего права муниципальных образований на самостоятельное развитие, несмотря на яростное противодействие чиновников) превращается в семь кругов ада.

По многочисленным свидетельствам ответственных сотрудников администраций муниципальных образований, заключения региональных министерств по поступившим на согласование проектам генеральных планов держатся региональными чиновниками в строжайшей тайне от поселений до самого последнего дня, отведенного Градостроительным кодексом РФ трехмесячного срока согласования, и не предоставляются им даже по официальному запросу. В муниципалитетах недоумевают: с какой целью региональными чиновниками все сознательно делается для того, чтобы проект невозможно было доработать в процессе согласования? Как следствие, все замечания по проекту (независимо от их справедливости, обоснованности и вообще – законности) выносятся на заседание правительственной межведомственной комиссии (МВК), которая принимает решение об отказе в согласовании генплана.  (см. Краткий ликбез №3)

 

Краткий ликбез №3

Напомним, что Градостроительный кодекс устанавливает всего три вопроса, которые правительство субъекта вправе рассматривать в рамках согласования проекта генерального плана, и которые могут послужить основанием для подготовки отрицательного заключения на проект. Это соответствие проекта генерального плана утвержденной схеме территориального планирования субъекта в части размещения объектов регионального значения (1); включение в границы населенных пунктов земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения (2); расположение на территории муниципального образования особо охраняемых природных территорий регионального значения (3).

 

 

Не принимая во внимание нормы Градостроительного кодекса РФ, правительство Тверской области самоуправно расширяет для себя круг вопросов согласования проекта генерального плана, вторгаясь в пределы компетенций муниципальных образований. Даже если у региональных министерств нет замечаний к проекту генплана в рамках ограниченного законом круга вопросов, то их непременно сгенерирует Управление территориального планирования и архитектуры при Минстрое Тверской области. Конечно, ни у кого не вызывает сомнений, что у согласующего органа, заметившего в проекте недостатки (или то, что он счел недостатком), есть право заявить об этом. Но претензии в вопросах, решение которых отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, должны рассматриваться в режиме открытого диалога, тем более, что, как показывает практика, далеко не со всеми замечаниями региональных министерств согласны на местах. Тем не менее, Правительство Тверской области, не вступая в диалог с муниципалитетами, в режиме строжайшей тайны пишет свои «дополнительные» замечания и, невзирая на нормы закона, отказывает в согласовании проекта.

Следующий шаг в процессе согласования – работа согласительной комиссии, которую, впрочем, в Тверской области уместнее было бы называть «запретительной»: первую скрипку в комиссии играет все то же Управление территориального планирования и архитектуры с его неиссякаемым потоком замечаний. К слову, по проектам, инициированным с участием конкретных инвесторов, процесс согласования генплана затягивается управлением особенно ревностно, несмотря ни на наличие положительных заключений от всех остальных министерств, ни на заключенные инвестором с местными или региональными властями инвестиционные соглашения. Замечания управления не только традиционно выходят за рамки его законных полномочий, но также бывают абсолютно абсурдными. При этом управление не приемлет никаких возражений со стороны местного самоуправления (не по Сеньке шапка – с Управлением спорить…), а разработчика проекта и инвестора для него как будто вообще не существует. Мы попросили прокомментировать ситуацию директора ООО «ТИТАН-ПРОЕКТ» Антона Проненкова.

– Антон Иосифович, можете привести примеры замечаний, устранения которых Управление территориального планирования и архитектуры Минстроя Тверской области требует особенно упорно?

– Главное требование управления – это соответствие проекта требованиям к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов, утвержденным приказом Министерства регионального развития РФ от 30.01.2012 г. №19. Карты современного генплана создаются в цифровом виде в геоинформационной системе, где для каждого объекта кроме непосредственного отображения на карте присутствует краткое, так называемое семантическое, описание основных характеристик в табличной форме. Приказ №19, к великому сожалению, несовершенен, разрабатывался для схем территориального планирования федерального и субъектового уровня, а потому при применении для разработки документов муниципального уровня содержит множество несуразностей, исполнение которых на уровне генеральных планов поселений абсурдно. Но для управления требования приказа абсолютны и не подлежат обсуждению. Например, в соответствии с приказом №19 в семантическом описании объекта численность населения в населенном пункте необходимо указывать в тысячах человек и обязательно целыми числами – управление требует беспрекословного исполнения данной нормы. В Тверской области в сельской местности численность населения в центрах сель-ских поселений редко превышает 200 человек, а в большинстве деревень проживает от 1 до 50 человек. Соответственно, буквальное исполнение указанного требования приказа приведет к тому, что в семантической информации данные о численности населенных пунктов в тысячах человек округлятся до нулей. Для нас совершенно понятно, что это неприемлемо, поскольку абсурдно, и мы указываем численность населенного пункта не в тысячах человек, а в единицах – наши проекты должны содержать полезные данные! Но Управление наш подход не приемлет и упорно отказывается от согласования проекта генерального плана до устранения выявленного несоответствия: пусть численность населения во всех населенных пунктах будет нулевая, но проект будет соответствовать приказу!

– Но ведь не надо быть семи пядей во лбу, чтобы не понять, что если чиновник опускается до такого детального уровня формализма, то его замечания не кончатся никогда?..

– Они и не кончаются, а наоборот, становятся еще изощреннее. Например, приказом №19 рекомендованы цветовые тона функциональных зон (жилые зоны – желтые, общественно-деловые – красные, производственные – серые и т.д.), одновременно приказ не нормирует параметры каждого цвета (светлота, насыщенность, яркость, контрастность). Однако, составляя карты функционального зонирования территории поселений в цветовой гамме в точном соответствии с рекомендациями приказа №19, мы получаем от Управления замечание, поражающее своей «глубиной» – цветовое обозначение зон не соответствует приказу (оказывается, желтый цвет показался чиновникам недостаточно насыщенным, а красный чрезмерно ярким…)!  То есть, решение отказать в согласовании генерального плана, было принято не на основании объективных причин, влияющих на развитие территории поселения, а исходя из восприятия отдельно взятым чиновником цветового спектра! Господа чиновники, вы это всерьез?!

Приведенный мною пример – это действительно крайность, на которую чиновники идут, отдавая себе отчет, что сам по себе отказ от согласования проекта генерального плана по причине его несоответствия приказу №19 является незаконным. Подобных примеров абсурдных требований управления можно привести множество – дело не в них. Главная проблема в том, что региональные чиновники превышают свои полномочия, но при этом продолжают чувствовать себя максимально комфортно.

Разумеется, мы пытаемся отстаивать интересы муниципалитетов и принимаем возможные ответные меры. От ООО «ТИТАН-ПРОЕКТ» и от наших заказчиков-муниципалитетов неоднократно направлялись обращения к первым лицам правительства Тверской области с официальными заявлениями по фактам злоупотребления и превышения полномочий региональными чиновниками при согласовании проектов генеральных планов – безрезультатно. Ответы-отписки на наши письма готовит все то же управление. А глав поселений, работающих с нашей компанией, вызывают на ковер в Минстрой – так сказать, объяснить неразумным, что те попали под дурное влияние недобросовестного, по мнению чиновников, разработчика. Если непонятливый глава поселения и тут не взял под козырек, то уже вскоре, должно быть, по какому-то совпадению, его муниципальное образование становится объектом проверки регионального Министерства по обеспечению контрольных функций.

– Создается впечатление, что Управление территориального планирования и архитектуры Минстроя Тверской области – это такая неуправляемая монструозная структура, отстранив которую от принятия решений, можно будет решить все вышеописанные проблемы!

– Не думаю. Управление, скорее, – та «рука за ширмой», посредством которой в правительстве Тверской области принято манипулировать, на которую в случае чего всегда можно будет свалить ответственность, мол, простите, перебдели, но ведь хотели-то, как лучше...

Не отстает по части бюрократических ухищрений и региональное Министерство имущественных и земельных отношений (МИЗО). Это министерство, согласовывая вопросы о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, постоянно требует от инвесторов все новые и новые документы: свидетельство, кадастровый паспорт, договор, справку, анализ, проект, бизнес-план, соглашение о сотрудничестве с поселением, инвестиционное соглашение с правительством, обоснование исключительности исключительного случая и т.д., и т.п. Обессиленные инвесторы спрашивают: мол, когда мы вам предоставим очередную информацию, заключим очередной договор, напишем очередное обоснование, вы, наконец, все согласуете? – Не факт! – откровенничают в МИЗО. – У нас конкретный перечень требований к инвесторам не установлен. Возможно, что потребуется представить дополнительные документы для согласования.

Так и водят региональные чиновники инвестора по кругу – из министерства в управление, из управления в министерство…, а брошенная тверская земля истощается без хозяина.

 – Существуют ли на уровне субъекта Федерации какие-либо нормативные документы, регламентирующие работу согласительных комиссий?

– К сожалению, работа согласительных комиссий в Тверской области никак не регламентирована. Порядок согласования генерального плана с Правительством Тверской области до этапа межведомственной комиссии худо-бедно прописан в постановлении Администрации Тверской области №351-па от 30.09.2008, однако данный порядок не содержит в себе даже упоминания о самом факте необходимости создания согласительных комиссий (что, естественно, противоречит Градостроительному кодексу РФ). Этим пользуются чиновники, регулярно вводя собственные новые правила по работе комиссий, тем самым ставя в тупик и разработчиков проектов, и глав поселений. При этом я бы не назвал данные комиссии согласительными, поскольку любые возражения местных властей о несправедливости выставленных замечаний или их абсурдности не приемлются и даже не рассматриваются. Доводы муниципалитетов о важности тех или иных предложенных в генеральном плане проектных решений для социально-экономического развития поселений в расчет не принимаются. Дискуссии ни с главами поселений, ни с разработчиками проектов принципиально не ведутся. Слово инвестору на заседании согласительной комиссии даже не предоставляется! Единственный вариант, предлагающийся поселению, – это изменение проекта в соответствии со всеми без исключения, даже самыми нелепыми, требованиями.

– Ситуация безвыходная?

– Нет, почему же, выход есть и он прописан в Градостроительном кодексе РФ: в 25-й статье предусмотрено, что если какие-либо вопросы не были сняты в процессе согласования генерального плана, Совет депутатов поселения вправе утвердить генплан с несогласованными вопросами. Понятное дело, что, столкнувшись с демонстративным игнорированием губернскими чиновниками интересов местного самоуправления, ряд поселений Тверской области были вынуждены данной возможностью воспользоваться и утвердить не в полной мере согласованные генеральные планы. Что немаловажно, последовавшие затем в поселениях проверки региональным министерством по обеспечению контрольных функций не выявили нарушений законодательства в действиях органов местного самоуправления!

– И снова развитие территории зависит от человеческого фактора, в данном случае – от воли главы поселения, способного отстаивать интересы поселения, несмотря на осложнение отношений с региональной властью. А есть ли варианты вернуть процесс согласования генпланов в законное русло?

– В силу своих возможностей мы пытаемся наладить цивилизованный диалог региональной власти и местного самоуправления. Направляем в региональные министерства письма с разного рода инициативами в сфере территориального планирования. Отстаиваем права свои и права муниципальных образований. Эффект от переписки есть, но пока небольшой.

Выходим на региональную власть с нормотворческими предложениями. Нами разработан и в апреле текущего года направлен в правительство области проект, предусматривающий внесение изменений в упомянутое выше постановление Администрации Тверской области №351-па от 30.09.2008, в котором мы подробно прописали все возможные варианты процедуры взаимодействия правительства области и органа местного самоуправления в процессе согласования проекта генерального плана, в том числе подробный порядок работы согласительной комиссии: полномочия по рассмотрению вопросов, сроки для ответов, порядок направления документации и т.д. То есть постарались учесть и исключить все создаваемые препоны, формализовать процесс согласования настолько, чтобы чиновник не имел возможности его тормозить, и чтобы с него можно было спросить за незаконные действия. На дворе декабрь – год заканчивается, а обещанное Правительством области рассмотрение проекта изменений в постановление, к сожалению, так и не состоялось.

В январе текущего года мы выходили на заместителя председателя правительства Тверской области, председателя межведомственной комиссии (МВК) А.В. Меньщикова с инициативой создания при МВК рабочей группы по предварительному рассмотрению замечаний на проекты генеральных планов с целью исключить перегибы чиновников и незаконные отказы. Наша инициатива была поддержана, признана целесообразной, но рабочая группа при МВК до сих пор так и не создана.

Правительство Тверской области на словах поддерживает наши предложения, связанные с повышением открытости процесса согласования градостроительной документации, но, к сожалению, пока до дела время не дошло. Но мы уверены, что положительный результат непременно будет достигнут.

Послесловие от редакции:

Мы все же очень надеемся на то, что на местном уровне, вопреки запретам на собственное суждение, наконец-то проснется самосознание. Что главы поселений будут четко знать свои полномочия и права и добиваться их соблюдения от губернской власти. А пока правительство Тверской области хочет всем управлять по своему усмотрению и при этом, похоже, недопонимает, что управлять скоро будет нечем – придушенная, инертная, безынициативная местная власть никак не способствует повышению инвестиционной привлекательности региона. Обычный вывод инвесторов, оказавшихся волей тверской бюрократии регионального розлива вовлеченными в бесконечный квест «Согласуй генплан», таков: «Зачем мне вообще что-либо строить и развивать в Тверской области? Я уйду в любой другой регион, где есть четкие и справедливые требования к инвесторам, где инвестиции нужны!». О каком инвестиционном климате Тверского региона можно говорить в таких условиях? Кому это выгодно?